자유 민주주의 체제 속 ‘국민 개헌안’ ‘수용적akzeptable’

25,1,1,수. 2018년 쓰여진 아래 ‘개헌’ 소고는 지금 필자의 생각과는 조금 다르지만, 수정없이 그대로 재게재한다. 미국 헌법의 아버지 제임스 매디슨이 <연방주의자 논고> 제48번에서 ‘국회 독재elective despotism’라는 개념으로 행정부와 의회의 ‘견제와 균형의 원리’가 훼손되고 의회로 권력이 집중되는 ‘민주주의 타락’을 설명했는데, 오늘 한국에 ‘거야’랍시고 국정마비 초래 근육 패악‘국회 독재’ 를 경고하는 것 같다

 

자유 민주주의 체제 속 ‘국민 개헌안’ ‘수용적akzeptable’

*자유민주주의를 뒤엎으려던 ‘위원회 쿠데타’에게 경종함.

-보수세력과 야당들은 평창올림픽 성공에 협력하시라. 국망, 식민, 분단, 전쟁이라는 극단까지 치닫는 분열, 대립, 헐뜯기는 옹졸하고 못난 구래의 한민족 특유의 악성 기질, 21세기에조차도 끈질기게 창궐, 국가 에너지를 탕진 중, 올림픽 개최는 나라의 대사이니 성공적 진행과 완료는 한국민 모두의 의무. 좋은 마무리로 국민과 나라의 이미지와 브랜드가 상승하면, 수출등 한국 경제에도 이로운 효과spill over가 번진다. 반대로 실패하면 한국민의 무능을 전 세계에 과시하는 꼴, 남녀노소 시민 모두가 개개인의 행복은 물론, 조그만 그러나 아름다운 善과 대의로서, 민주적 대한민국 공동체의 단합과 번영에 합심할 때다. 일본· 중국은 단합 잘하는 强 이웃들,

 

들리노니, 낭보 일색이다. 남북관계가 겨우내 얼어붙었다가 해빙기에 터진 봄물 흐르듯 줄기차다. 평창올림픽 때 북한 관현악단 140명을 위시 500명 가량이 참가 예정이며, 여자 아이스 하키가 남북 단일팀으로 구성된다. 판문점, 경의선, 동해선 육로 등 남북 간 3대 육상 연결 통로가 모두 열리게 되고, 북한은 패럴림픽까지 참가하겠다며 4월 1일 시작될 한·미 연합군사훈련의 영원한 중단을 요구한다. 아마 북은 곧 개성, 금강산 재개를 요구할 것이다, 북은 “핵은 동족이 아닌 미국을 겨냥한 것”이라니, 남한은 안심해도 될까.

지난해 12월 북한 전문 매체인 38노스가 찍은 북한 풍계리 핵실험장을 촬영한 상업 위성사진에 따르면 서쪽 갱도에서 작업하는 장면과 흙더미가 목격되었다, 이 매체는 북한이 7차 핵실험을 준비 중일 것으로 추정한다. 문정권은 작금에 잘 풀리는 ‘남북 대화는 핵포기를 목표한다’고 한다. 북의 핵포기란 참으로 어려운 지난한 과업인데, 정권이 쉽게도 말하니, 북핵 동결 후, 남북관계를 관리하며, 남북한 평화 공존을 꿈꾸는, 대북 대중 환상적 민족주의 시각하에서 정상적인 판단 능력을 상실한건 아닌지...혹시나 북한 악단은 김정권의 장거리 탄도미사일 성공 파티를 남한에서 벌이는 프로파간다의 가면무도회일지도 모르지... ‘동결된 김정은 북한 핵무기’와 남북한 한반도 평화 공존은 거의 불가하다, 왜냐면 북이 오래전에 준비해둔 스커드, 노동 등 각종 단거리·중거리 미사일이 실전 배치된 상황이므로, (분열된)남한은 언제라도 먹기 좋은 떡일 터이니 말이다.

 

문재인 대통령이 지난 1월 10일 개헌(改憲)에 대한 입장을 밝혔다. ‘4년 중임 대통령제, 국민 주권 강화, 기본권 확대, 지방분권 강화’ 등이 요점이다. 6·13 지방선거와 개헌 국민투표의 동시 실시를 위해 3월 중 개헌안 발의, 국회 합의를 염두에 두는 정부 주도의 ‘국민개헌안’이란다. 필자는 아직 그 구체적 내용을 대하지 못했지만, 큰 틀에서만 보면, 문대통령의 개헌 구상은 수용적이다.

 

현 대통령제를 내각제로 바꾸는 권력구조 개편이 없고, 국민 주권 강화, 기본권 확대, 지방분권은 시대에 맞게 요구되던 바이다. 연전에 필자가 게재한 ‘개헌 소고’에서, 개헌은 미 링컨 대통령의 민주주의의 공리인 ‘국민의, 국민에 의한, 국민을 위한’ 원칙 하에서 개편되어야 한다고 피력한 바 있다. 필자는 ‘국민개헌’이라는 정부의 개헌 구상이 ‘보다 국민을 위한’ 개헌을 지향한다는 의지로 읽으려 한다. 의원 내각제 개헌은 오래전부터 상부oben와 국회의원들과 정치학자들에게서 지지, 제시된다, 1990년 3당 합당 때의 ‘내각제 각서’, 1997년 DJP 연합의 ‘내각제 개헌’등이 그 예다, 그런데 이번 정부안은 의원내각제, 연방제, 양원제등 최대 개헌안이 아니니 천만 다행이다. 현 야당은 문통의 개헌안을 선거공학적 이유에서 반대 중이다, 즉 6월 지방선거와 개헌투표를 동시 실시하면 자당에 불리하기 때문이란다, 필자가 보기에 ‘대통령 4년 중임제와 동시선거’는 긴급히 요구되는 개헌 사항이다, 야당이 ‘정파적 이익’이 아니라 ‘국익’을 대변한다면, 국세 낭비를 불러올 선거 시점 분리를 고집하면 안된다. 들리는 바로는, 야당이 ‘개헌안’조차 준비가 안되었다고 한다, 야당들은 국정 일은 안하고, 노는 정당들인지 스스로를 돌아보기를 바란다. 아무튼 제 7공화국을 열게 될 ‘2018 개헌’이란 대사는 대통령 발의든 국회발의든 야당과 국민의 동의가 필수이므로 그 과정이 관심스럽다.

 

그런데 달포전에 국회 헌법개정특위 자문위가 제출한 개헌 초안에는 주목할 만한 점이 발각되었다는 소식이다. 87체제 헌법은 1987년의 민주 항쟁이 지향했던 대통령 직선제등이 헌법에 고스란히 담겨 있다, 한 예로서 우리 헌법 전문은 ‘자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 하여’라는 표현에다, 헌법 제4조에는  ‘자유 민주적 기본질서에 입각한 통일’을 규정했다. 분단국가로서 북한의 인민민주주의 등 변형된 ‘위장’ 민주주의에 대한 우려 때문에, 87년도 헌법은 ‘자유’민주주의의 강화를 신설한 것. 그런데 ‘국회 헌법개정특위 자문위’가 ‘자유 민주적 기본질서에 입각한 통일’에서 ‘자유’를 빼고서 ‘민주적 기본질서에 입각한 평화통일’로 대체해버렸다는 것. 놀라웠다. 이는 일개 임시 특별위원회 몇사람이 ‘아무도 몰래 조용한 쿠데타’를 자행하려다가 ‘재수 없게도‘ 덜컥 발각된 소위 간 큰 ’국정농단‘으로 보인다.

 

‘조직된 소수‘는 정치적으로 ’대격변‘을 몰고 오기도 한다. 박정희, 레닌을 환기해 보라. 2017 대한민국도 그렇다. 5000만 국민에 비해 소수 (신형 소통도구로써) 조직된 기껏(?) 촛불시민 100만명이 6개월을 거리에서 반복적으로 집요하게 투쟁하여 ’무폭력‘ “혁명”을 성사시킨 것도 그 한 예이다. 그런데 2017 위대한 촛불 시민들의 그 기적의 ’변혁‘을 모방하여, 불과 수개월만에 불과 수십명이 ’체제 변혁‘을 시도했던 것 같다, 그것은 ‘한국의 자유민주주의 체제’를 뒤집어 엎으려던 ‘유사 쿠데타’인가. 대한민국이 지향하는 ‘자유 민주적 기본질서에 입각한 통일’을→단순한 ‘민주적 기본질서에 입각한 평화통일’ 로 대체시키려 했으니 말이다.

 

‘자유 민주주의에 입각하지 않은’ 통일은 어떤 통일일까. 그들은 혹시 김씨 세습 왕조의 위장 민주주의인 ‘인민 민주주의적 통일’을 지향하려는 의도는 아니었을까. 필자는 ‘자유 민주주의 체제’가 100% 완벽하다고 말하려는 것이 아니다, 건국 후 우리가 이 체제를 통하여, 북한의 인민 민주주의에 대비, 자유와 복지를 우월하게 누리므로, 이 나라는 앞으로도 이 ‘자유’ 체제를 장기 유지할 필요가 있는 것이고, 수정하려면, 시민 모두가 참여하는 길고 진지한 토론과 동의가 필요하다는 말이다. 일개 ‘몇 명’ 임시 위원회가 함부로 변경할 사안이 아닌 것이다.

 

두루 알다시피, 민주주의의 모습은 다양하여, 지구상에는 약 300개가 경쟁한다. 북한도 국명國名만 따지면, 북조선 민주주의 인민 공화국으로서 인민이 주인이라는 민주주의 체제이다. 이 위장 인민 민주주의하 북녘 2600만 ‘우리’ 한국인은 빵도 부족하고, 기본권도 없고, 초보적인 거주 이전의 자유도 없이 헐벗고 살지만, 입만 열면 ‘경애하는 수령님 덕분‘으로 생각하는 인형이 되어 있다. 사람의 삶이 아닌 것이다. 그러므로 저 몹쓸 북한의 인민 민주주의에 대비되어, 남한의 자유민주주의 체제는 여전히 유지, 보호되어야 한다. 그런데 그 국회의 헌법개정특별 위원회가 개헌이랍시고 “자유”를 함부로 스리슬쩍 삭제하다니...국민들의 눈과 귀를 속이려 한 명백한 자의적 의도이다. ’살짜쿵‘ 국체 변경을 꾀했던 불과 수십명 이 위원회는 제헌(制憲)이자 ‘반역’을 기도한 짓이라고 아니 할 수 없다. 어느 혁명가는 ’젊음 한 세대를 다오, 그러면 혁명을 해보이겠다‘고 했는데, “’자유‘없는 민주적 통일”을 시도한 ’헌법개정특별 자문 위원회’의 이 대담함은, 불과 49명이 합심하여 일으킨 20세기 볼세비키 혁명의 21세기 한국 버전인 듯하다. 국민은 안방에 가만히 앉아서 2번이나 “혁명(?)”을 年年히 겪을 뻔 했다.

 

이미 2016년에 필자는 개헌에 대한 짧은 견해를 밝힌 바 있어, 오늘도 그 연장선에서 첨언하려 한다. 특히 국회의원들의 개헌 명분이란, 유독 韓대통령들의 불행한 최후들이 대통령 권한이 너무 큰, ‘제왕적 대통령제’에서 유래하며, 대통령제는 승자독식·권력집중으로 권력을 남용하고 정치 대결구도를 격화시키는 주범이니 ‘분권형 대통령제’ 혹은 ‘의원 내각제’로서 권력구조 개편을 주장한다. 하지만 이는 실증주의 연구 결과와 맞지 않으며, 오히려 ‘국회의 권력 독점 지향적 국회 독재’를 꿈꾸는 국회의원들의 이기주의 발호이다,

 

<연방주의자 논고> 제48번에 등장하는 ‘국회 독재elective despotism’라는 개념은 미국 헌법의 아버지 제임스 매디슨이 행정부와 의회의 ‘견제와 균형의 원리’가 훼손되고 의회로 권력이 집중되는 ‘민주주의 타락’ 현상을 설명하기 위해 제시했는데, 필자 역시 오늘 한국 정치인들이 자행하려는 ‘국회 독재’를 경고하려는 것이다.

 

부언하면 문정부가 국민들이 70년 이상을 상대적으로 선호해 온 ‘4년 대통령 중임제’를 발의한다니 다행이다, 이 글은 이번 개헌에서 논쟁이 되고 있는 세가지 점에 대해 말한다, 자유민주주의 대한민국의 국가성 단상, 한국 정치 지배구조political government는 대의 민주주의가 기조이며, 주요한 직접 민주주의적 요소의 가미는 시대적이며 바람직, 동시에 그에 내재한 포퓰리즘 위험성의 내포 지적, 한편 의원내각제, 연방제, 양원제 실시는 시기상조, 통일 후 약 20년 경과 뒤에 실시가 바람직하다는 견해를,

 

1. 대한민국은 ‘자유 민주주의’ 체제이다

자유민주주의와 자본주의의 승리로써, 세상에 ‘역사가 끝났다’고들 했을 때, 독일을 비롯 유럽인의 식자들은 즉각 반대를 표시하였다. 유럽의 사회민주주의는 여전히 진행 중이며, 스웨덴등 스칸디나비아 반도가 증명하듯, 성공적이며, 어떤 민주주의가 최후의 승자가 될지는 아직 미지수라는 것이다. 역사란 불가예측적이며, 역사를 만들어 가야 하는 인류의 의지에 반하는 역사 철학의 목적론적 역사관도 비판되었다. 같은 시기, 냉전 붕괴후, 사무엘 헌팅턴은 문명의 충돌이 도래할 것이라며, 당시의 인류의 이념 갈등의 종언을 믿지 않았다. 지금 얽히고 설킨 중동의 종파 갈등과 이라크 전쟁, 시리아 내전등이 야기하는 파괴와 난민 문제는 참혹하여, 역사는 결코 끝나지 않을 것 같아 보인다.

 

하지만 1990년대 한반도에서만은 역사는 종언한 것만 같았다. 1945년 이래 북한과 벌인 55년간의 체제 경쟁 후에, 1991년 냉전 종식 선언 이후, 남북한 경제 지표를 펼쳐보니 남한이 북한보다 수백배 더 우월을 드러낼 때, 북한과 남한은 남한의 자유민주주의와 북한의 자칭 사회주의 이념 경쟁은 더 이상 필요없는, 남한의 절대 승리의 현시, 이것을 헤겔의 역사철학으로 표현하면, ‘남한의 자유민주주의와 시장경제가 북한의 인민 민주주의에 자립, 자주 경제와 대결 후 승리하여, 한반도에는 마침내 역사가 끝났다’고 선언 할 수 있겠다. 이 역사적 실증에 대해 한국인들은 물론 세계인들 아무도 의심하지 않았을 것이다.

 

1945년 8월 15일 일본 압제로부터 광복을 맞았다. 국망하여, 남자들은 강제노동소로 끌려가고, 여자들은 성노예 당하는 참상아래, 해방을 맞이한 한민족이 가진 것은 죽음같은 빈곤과 ‘못난’ 식민 사관뿐이었다. 한민족 인민들 98% 이상이 문맹이었고, 소수 몇사람들은 책 한두권 읽고서는 식자연 거들먹거리고 선비 대접받은 당시의 자타칭 식자들은 ‘공동생산 공동분배’라는 사회주의 이념에 물들어 있었다.

 

그러나 다행히 미국의 비호아래 대한민국은 자유민주주의와 자본주의를 헌법에 명시하여 국가 성격으로 삼았다. 이리하여 대한민국은 자유 민주 공화국으로 탄생했고, 이따금 지도자들의 ‘계몽의 변증법’에 불만하긴 했지만, 70여년이 흐르면서 어느덧 이 나라는 오늘의 번영을 이뤘다. 그런데 만일 1945년 이후 1948년까지 해방정국에서, 남한에 사회주의가 들어서고 소련의 입김이 더 강했더라면, 오늘날 자유 남한은 없고, 아마도 저 ‘별난 나라 별난 사람들Seltsames Land, seltsames Volk ’로 소문난, 북한과 하나 된, 자유없는 가난에 찌들은 인형들 8000만이 득시글거리고 있을 것 같다. 그런 의미에서 73년간 북한 세습 독재 전체주의 체제와 경쟁한 남한의 자유민주주의는 어느새 남한의 역사가 되고 전통이 되고, 언젠가는 통일 대한민국의 국가성stateness이 되어야 한다.

 

자유민주주의와 자본주의의 대한민국의 국가성은 북한의 독재 체제와 대항하여 오래 지속되어야 한다, 남한 시민의 자유를 보장한 이 체제를 집권자든, 국민이든, 100만 촛불이든, 무슨 이상한 위원회든 '자의적으로' 함부로 바꾸자고 대들 일이 아니다. 그런데, 위에서 언급했듯, 2018년 자유 대한민국의 국가성을 바꾸려는 기도가 헌법 개정이라는 명목으로 시도되었다니, 분명 ‘사건’이다. 국가 체제 수정은 국정농단이나 부패와 같은 정부 실패와는 차원을 달리한다. 자유민주주의 체제를 (아마도 북한 식 ‘가짜’ 민주주의로) 조그만 단어 삭제로써 스리슬쩍 변경하려던 그 시도는 또 다른 엄청난 국정농단, 쿠데타라고 할 수 있다.

 

그렇다고 한국의 자유민주주의가 가혹하게도 남한 5000만 인구를, 1980년대 이후, 영국의 대처 수상과 미국 레이건 대통령이 주도한 신자유주의의 물결에 맨몸으로 떠밀리게 내버려 두고 있는 것도 아니다. 1948년 제헌 헌법은 제도 디자인 時, 시장의 ‘보이지 않은 손’이 야기할 ‘수요 공급의 균형’만을 믿지 않았다. 제도 디자이너들은 시장의 횡포를 ‘올바르게도’ 의심하여, 그리고 당시 유행하던 사회주의의 평등 이념을 염두에 두어, 경제 영역에서 무자비한 시장 자본주의만을 고집하지는 않았던 것. 개국과 제헌이라는 벅찬 환경 속에서도, 한국의 냉철한 제도 설계자들은 자본주의 시장에 국가의 시장개입의 여지를 부여하는 사회경제적 요소를 부가하였다는 말이다.

 

대한민국 헌법 9장 119조 1항은 ‘대한민국의 경제 질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다.’고 적시하여 자유 시장 경제를 기조로 한다, 하지만 동장 제119조 2항에서 ‘국가는…경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다’고 하여 국가의 개입을 통한 시장 조절을 규정하였다. 대한민국이 자유 민주주의 체제이니 시장 중심 자유로운 경제활동이 기본이지만, 국가는 ‘평등’을 꾀하는 정책도 실시하라는 취지이겠다. 헌법에 규정된 이 원칙은 사문화되지 않았고, 국가는 한국 자본주의의 성장 도정에 여러 가지 이유에서 두루 개입해 왔고 보다시피 국민의 살림살이도 나라 경제도 크게 신장되어 왔다. 한국 경제가 신자유주의의 병폐인 양극화를 나타내는 지니계수가 아직은 상대적으로 높은 것도 아니다. 여러 가지 온당한 그리고 합리적인 이유에서 대한민국의 자유 민주주의는 아직은 다른 체제로 대체시킬 필요없이 그럭저럭 건강하단 말이다.

 

대한민국은 여전히 자유민주주의를 지향하는 사회로서 대한민국 시민들은 자유민주주의의 이념과 가치를 보호하고 실현하고자 한다. 이곳에서 민주주의를 발전시키고 더 낳은 공동체를 만들기 위해서는, 국민들은 민주주의의 이념과 가치를 이해하고, 현존하는 한국의 민주주의의 체제에 다소의 문제가 있다는 것을 인정하면서, 그것을 차츰 개선시킬 것이다. 거시적으로 인류 역사는 자유와 평등의 확장의 역사이다. 그러나 둘은 충돌하는 가치이기에, 자유 민주주의 대한민국은 그 균형을 추구하면서 번영을 향할 것이다, 나아가 인류 공영에 기여할 것이다. 이런 의미에서 일개 수십명 임시 위원회의 체제변경 도발을 경고하는 바이다.

 

2. 현대 민주주의는 대의·직접 민주주의 양 날개로 난다

2016 겨울 /2017 봄까지, 뜻밖에도 한국은 정치적 격변기에 돌입해, 몇가지 의미있는 민주주의의 양태를 직접 체험하였다. 2016년 초겨울부터 100만 촛불 시민들이 약 6개월을 거리에서 박통의 퇴진을 요구하며 무폭력 투쟁하니, 국회와 헌법재판소가 그들의 의사를 존경하는 결정을 취하여, 마침내 “촛불 혁명”이 성취되었다, 한국정치사에 1987년 6, 10 항쟁 이후 조직되지 않은 거대한 시민의 힘을 과시하는 사태였다 (“촛불 혁명”으로써 찬송된다). 시민들의 거리 시위를 통한 정치 의사 표출을 정치학은 대의민주주의 하 참여 민주주의로써 부른다. 한편 또 다른 형태의 시민 직접 참여 민주주의가 선보였다.

 

문재인 대통령이 취임하자마자 ‘원전 제로 정책’을 일방적으로 밀어붙히려 했을 때, 국민들이 아연하니, 원전 공론위원회가 만들어져, 그를 매개하여 시민들이 직접 참여하여, 원전 정책을 수개월 토론하고 심의한 후, 결국 정부가 일방적으로 돌진적으로 추진하려던 원전정책을 제어하였다. 이 ‘신고리 원전 공론화 위원회’는 한국의 심의 민주주의의 모범 사례로서 거론될 것이다.

 

이 현상들은 한국 민주주의가 직접적이며 비밀스러우며, 규칙적이며 경쟁적인 선거가 한국정치의 유일한 게임 방식으로 자리잡은지 30년이 지나면서, 어느덧 여타 영역에서 민주주의의 공고화와 시민의 민주성 내면화를 넘어, 지체없이 ‘행동’으로 이어지는 한국의 민주주의는, 바아흐로 헌법이 보장하는 시민들의 자유로운 의사 표현下, 헌법이 지향하는 대의민주주의 기조 속에, 시민들이 직접 정책 결정에 영향을 끼치는, 국민주권이 다소라도 정치의 주인 역할을 수행하는, 말하자면 직접 민주주의성이 결합된 현대 대의 민주주의의 현주소로서 볼 수 있겠다.

 

한국의 대의 민주주의는 스위스식 직접민주주의의 도전을 받는 것일까. 문 대통령은 “국민들이 선거 때 한 표 행사하는 간접민주주의로는 만족하지 못하고 있다‘ 면서, 개헌에 ’국민주권 강화‘를 추진한다. 기실 ’지친‘ 대의정에 시민의 참여를 높이는 것은 시대적 요청이기도 하다. 대의정의 주체인 국회의원들이 오랫동안 시민의 의사를 무시하고 자신과 정파의 이익만 추구하여, 시민의 기대에 반응하고 시민의 요구를 효과적으로 처리해 주지 않아, 대표들의 책임성accountability과 응답성 responsiveness의 취약성은 이른바 대표의 실패failure of representatives라는 비판과 함께 제도적 피로institutional fitigues를 한껏 누적해 왔다. 이제 그 취약한 대의제를 국민투표, 국민소환, 국민발안제라는 직접민주주의 요소를 도입함으로써, 시민의 기대와 요구에 부응하도록 강제하게 된다. 시민들은 국회가 국민 의사에 反하는 법률을 만들 때 국민투표로 거부할 수 있고, 국민이 요구하는 법률을 제정하지 않을 때는 시민이 직접 발안할 수 있다. 만일 ’의원 소환제‘가 도입된다면, 국민이 직접 선거로 선출한 대통령이 국회에 의해 탄핵당해 쫓겨나듯이, 의원소환제를 통해 시민들은 국회의원을 리콜하여 퇴출 시킬 수 있다. 지방자치단체장과 지방의원이 주민소환제를 통해 퇴출될 수 있듯이 말이다.

 

디지털 혁명은 시민의사 표출의 획기적 도구가 될 것이다. 시민들은 인터넷 공론장을 통해 공적 토론에 참가하고, 집단 의사를 결정하고 ’순식간에‘ ’행동할‘ 수 있게 되었다. 개방된 온라인 소통공간을 활용하여 수시로 시민과 소통할 수 있는 대표는 시민의 의사와 이익을 더 잘 대변할 수 있으며, 또한 시민의 요구를 즉각적으로 인지할 수 있고, 반응하기에 용이할 것이다. 디지털 민주주의는 시민의 요구에 부응하지 않는 대표에게 책임을 물을 수 있는 길을 열어주게 된다. 온라인을 통한 시민이 참여하는 직접 민주주의적 요소는 실패한 ‘낡은’ 대의민주주의를 ‘신선하게 현대적으로 보완하는’ 거스를 수 없는 대세가 되어 가고 있다. 모빌 유비쿼터스는 히말라야 산정에서도 시민들을 한국의 정치를 논하게 한다. 대의제 민주주의의는 직접 민주주의적 수단을 통해 자신의 노정된 문제점들을 개선시키게 된다. 디지털 시대는 미래에 ‘국민주권’을 보다 ‘강화’ 시킬 것이다. 대의-· 직접 민주주의는 서로 보완하며 양날개가 되어 민주주의를 날게 되었다.

 

대략 17세기부터 시작된 단일 국가중심적이었던 통치구조는, 현대 사회에서는 초국가, 국가, 시민사회, 기업, 지방자치체라는 다수의 행위자에 의해서 행사되고, 개인 시민과 시민 결사체등도 행위자가 되고, 구래의 하향식 통치는 차츰 수평적 협치로 이행되면서 지방화, 지역화, 국제화, 세계화 속에서 유동적이며 다층적이고 다원적인 연성 거브넌스 구조로 바뀌고 있다.

 

최근들어 시민사회가 효율적이고 안정적인 민주정치를 활성화시킬 수 있는 공간도 넓어졌지만, 그늘진 면도 있다, 지대추구적이거나 이데올로기 편향적으로 난립하는 인민들과 인민단체들이 부실한 정당체제와. 선동 정치인과 선동 매스컴과 결합하면 심각한 사회 혼란을 불러올 여지도 그만큼 커지기 때문이다. 이때에는 분단 국가 한국의 존망마저 위협하는 일이 일어나지 말란 법이 없다.

 

이처럼 국민들의 정치 과잉 직접 민주주의에 내장된 잠재적 위험성에도 불구하고 정보화와 디지털 혁명시대에, 국가 의사를 도출하는 과정에서. 이성적이고 냉철한 시민이 직접 참여하고 토론하고 심의하는 심의 민주주의와 아스팔트 참여민주주의는 시대적이며 親민주주의적이다. 위임받은 권력을 유능하게 활용하여 경쟁하면서도 타협·협력하며 국익에의거하는 대표들과 냉철한 이성과 따뜻한 감성 그리고 교양을 두루 갖춘 시민들이 ‘함께gemeinsam’ 창조해(형성해) 나가려는 현대 한국 민주주의는, 아마도 대의민주주의와 직접 민주주의의 양 날개를 활짝 펼치면서 날아갈 때, 강한 민주적 공동체를 달성할 수 있을 것이다.

 

3. 제왕적 대통령제? 의원 내각제, 통일 후 20년 지나 실시해도 된다

韓대통령들의 불행한 종말의 근원이 대통령제 때문이라면, 한방에 그를 쓸어버리라, 레몬 상큼한 7공화국은 어두운 사막 하늘 천공의 별들의 지도(헌법)로 바꾸어 버리라.

 

1) 제왕적 대통령제 아니다, 국회의 對국민 사기극

‘제왕적 대통령’ 방지가 단골 개헌 명분이다. 뻑하면 국회의원들이 내각제 개헌을 주창하는 이유다. 이들은 한국 대통령들의 비극적 종말과 정치파행이 모두 ‘제왕적 대통령제’라는 제도를 지목한다. 내각제 개헌이 정답 대안으로써 제시된다. 린쯔Linz의 ‘대통령제 위험성 테제the perils of presidentialism’와 의회제의 우월성을 인지하는 학자들도, 올해 2018년에도 어김없이, 우리 헌법의 내각제 개헌을 제언한다. 린쯔에게 대통령제는 이원적 정통성dual legitimacy과 승자독식winner-take-all의 양가성ambivalent 성격에 기인하여 본원적으로 불안정하다. 국민이 직접 선거로 선출되는 두 권력 즉 대통령과 국회의 갈등이 끊임없어 정치는 교착상태에 빠지는 정치위기와 비효율이 계속되며, 급기야는 민주주의 붕괴 위험까지 부른다는 결론이다, 그러나 린쯔의 대통령제 위험성 테제는 경험 연구 결과의 뒷받침을 받지 못하고 있다.

 

‘5년 단임 대통령제’에서 ‘제왕적 대통령’의 3대 원천이 있었다, 대통령이 가진 정치자금, 견제보다 대통령을 떠받치는 다수 여당의 존재, 그리고 공천권이다. 그러나 대통령의 정치자금은 권위주의 시절의 ‘과거’ 이야기가 되었고, 다수 여당은 87 민주화이후 잦은 분점정부의 출현으로 사라졌고, 시민들이 보듯이 대통령이 누리던 공천권도 정당들의 민주화로 인해 이미 많이 약화되었다. 특히 87 민주화 이후 꾸준히 지속되어온, 정치 제도의 개선도 대통령제의 권력 집중을 약화시켰다. 대통령 직선제는 국민 선호이니 지속되는 중이지만, 승자독식 제도인 국회의원 소선거구 제도도 2004년 2표 병립제 도입으로, 현재 의회에는 4~5개 정당이 각축하는 ‘다당제’가 들어섰고, 2012년 도입된 국회선진화법은 양대 정당만이 아닌 ‘난장이’ 정당들조차 ‘거부권 권력’을 향유하게 되었다. 근년에 국민들은 소위 제왕적 대통령보다 오히려 국회가 정부의 국정을 발목 잡는 일이 허다함을 수다하게 보아왔다. 그리하여 한국의 시민들은 국회의 권한을 차라리 줄이자고들 한다. (나는 여기서 귀찮아서 더 이상 국회의 수많은 특권을 더 적지는 않으련다). 그 ‘제왕적 대통령’ 박근혜는 지금 어디에 있는가. 87 헌법 체제하 대통령은 국회 해산권이 없는데, 국회는 대통령 탄핵권을 누리며 ‘제왕적’ 권력을 구가하고 있다.

 

지금 정부가 제안한 5년 단임제의 폐해 극복을 위한 ‘대통령제 4년 중임제’로의 개헌은 낯선 것이 아니다, 시민들에게서 오랫동안 요구되어 왔었다, 지방분권, 기본권 강화도 필요하다. 큰 틀에서 필자가 정부의 개헌안에 수용적인 이유이다. 그렇다면 나는 왜 내각제에 반대할까?

 

2) 의원내각제, 연방제, 양원제, 통일 후 20년 정도 지나서 실시하면 된다

비교정치학적으로 상대적으로 많은 6명 보좌관을 두고서도, 공부 안하고 일 안하는 한가한 고액 세비수령자들인 한국 선량들은, 최근 보좌관을 2명 더 늘렸다고 한다. 국회 이기주의다. 1987년 헌법 개정시 국회의원들이 자신들의 권한을 비대하게 증가시킨 헌법 초안을 작성하고, 이를 스스로 저희들끼리 국회에서 통과시키니, 그냥 ‘대통령 직선제’ 하나만 알고서, 눈먼 국민들이 지지했기 때문이다. 국회독재elective despotism는 그 옛날 18세기 미국 헌법의 아버지 메디슨의 경고를 넘어, 오늘날 한국의 고민이다.

 

국민들이 대통령제를 선호한다. 내각제를 더 선호하는 집단들은, 상기한 바. 정치인들과 학자들이다. 국민들의 대통령제 선호의 경험적 자료는 70년간 누적되어 있으니 찾아 보시라. 민주주의는 국민 의사를 반영하는 정체이므로, 그러므로 한국은 대통령 중심제여야 한다, 국회의원이나 학자들의 선호성이 아닌...

 

국민들은 대통령 직접 선출의 감각적 즐거움에 익숙하며, 지도자급 대통령들이 오늘날 대한민국의 번영에 한 축을 담당했으리라 인정하고 있다. 국민들의 대통령의 직접 선출과 그 성공의 경험이 축적되어, 앞으로도 지속적으로 국민들은 대통령 직선의 즐거움을 맛보기를 원한단 말이다. 헌법은 자신들의 권력과 이익만을 탐하는 의원들이나 이론적인 학자들의 의도보다는 민주주의의 주인들인, 시민들의 선호도를 우선적으로 반영해야 한다.

의원내각제에 대한 거부감은 국민들의 역사 경험에서도 기인한다. 한국에서 내각제를 처음으로 도입했던 제2공화국은 허구헌날 정파 싸움으로 무능과 혼란을 초래, 결국 1961년 군사 쿠데타의 빌미를 제공했었다. 지금 내각제가 실시된다면, 의원들은 허구헌날 정파, 권력 투쟁으로 세월 낭비할 것으로 예상된다. 그러면 북한과 주변국들은 얌전히 구경만 할까. 그리고 의원들의 저급 자질과 능력도 문제다, 그리하여 시민들의 국회와 정당에 대한 낮은 신뢰도도 내각제 개헌을 가로막는 요인이다.

 

한국은 지정학적 운명상 리더십 정부형태가 중요하다. 극단을 치닫는 분열적 국민성도 문제다. 항존하는 남북간 군사적 이념적 대치 상황에, 언잰가 다가와야 할 통일을 고려할 때, 그리고 분열과 대립을 일삼는 악성 민족성을 고려할 때, 이 나라는 효율적 정치 리더십politische Führung이 필요하다, 그에 조응하는 권력 구조가 대통령제다. 그러므로 민족의 시간, 국가의 시간, 세계의 시간 속에서 헌법이 명하는 통일을 여지껏 이루지 못하고 있고, 현금에는 핵전쟁 위기에 처해 있고,,,등등 제반 주변 상황을 고려하여, 우리는 내각제와 양원제, 연방제를 도입· 시행할 것이되, 예상되는 통일과 그 혼란이 수습되는, 통일 후 약 20년 경과 후에 하자는 거다.

 

그러므로 큰 틀에서 필자는 ‘대통령 4년 중임제, 국민 기본권 강화, 직접 민주주의 요소 강화, 지방 분권’을 골자로 하는 문정부의 개헌안은 수용적이다. 그렇더라도 지금 진행 중인 개헌 논의는 야당과 국민의 절대 동의를 필수로 하므로 그 귀추가 주목된다 하겠다.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

*(2024,12,19)아래는 2016년 후반에 발표되었고, 지금 필자의 생각과도 다르지만, 수정없이 다시 게재한다

개헌시론試論 ESSAy, 정치실험 그만!

대통령제 4년 중임·동시선거 개헌 필요!

국민의,국민을 위한,국민에 의한 개헌, 통일,안보,韓民族,인류이상을 담아야

 

두 개의 중대 결절점(critical juncture)이 역사의 신을 골똘한 사색으로 몰고 간다. ‘대통령 탄핵’과 개헌 말이다, 위기는 기회의 다른 낱말이라 했으니, 역사의 신은 이 두개의 결정적 국면이 한민족 역사 진보의 한 계기가 되리라 낙관할까. 국가의 영혼과 작동원리, 정치 게임의 룰을 바꾸려는 개헌은 현재를 과거로부터 다소 해방시키고 죽은 자의 손길이 산자를 장구히 구속치 않게 하려는 민주적 교정 방법이기도 하다.

 

‘개헌’이란 단어는 기시감을 일으킨다. 정치권이 ‘나라의 통치 형태가 문제다’를 거론하며 ‘개헌’을 들먹일 때는, 주로 최고 권력자 혹은 세력들 간에 권력의 획득과 분배를 둘러싼 정략적 목적을 숨기고 있었다. 또는 특정 대선주자를 염두에 두는, 정파의 정치적 생존이나 임박한 곤경을 벗어나기 위한 급성 도구이기도 했다. 이런 어두운 역사의 경험에서 비추어 볼 때, 개헌이란 대통령 또는 국회, 혹은 어느 특정 정치세력만이 주도하는 그들만의 전유물이 될 수는 없다. 헌법 개정의 목적이 대통령이나 국회와 의원들의 이익 또는 권한 강화에 주력해서도 안된다, 오로지 나라의 안전보장과 통일실현의 의지. 국민의 기본권 강화와 행복 증진, 사회의 공정과 정의 실현에 방점을 두어야 겠다.

 

‘제도’란 게임의 규칙의 뭉치이고 제도의 변화는 행위자들의 행동 변화를 가져오고 따라서 정치 결과에도 변화를 가져온다. 하나의 제도가 만들어지면 이후 변화의 폭이나 방향이 어느 정도 규정될 수 밖에 없다는 pierson의 경로의존성을 알 때에, 우리는 제도 변화에 신중해지지 않을 수 없다. 더구나 그것이 한 공동체의 구성원들의 안전과 행복과 번영의 미래에 관계하며 국가의 정치적 틀을 조직하는 헌법의 경우에는 더 강조할 필요가 없겠다.

 

작금에 나라의 상황이 어지러운데, 국회에서는 이미 개헌특위가 구성되어 개헌 작업이 진행중이라고 한다. 며칠 전 개헌 특위에서 ‘이원집정부제에 접근 중’이라는 짤막한 보도를 언뜻 접했다. 이 낯선 정부 체제는 그러나 우리 국민의 소망 정체政體가 아니다. 수십년 모든 여론조사가 실증하듯이, 한국민은 제2공화국시절 내각제가 파산된 이후 지금까지 줄곧 대통령제를 가장 선호해 왔다, 그런데 모 국회의원이 연전에 언급한 바 있는 <이원집정부제>에 개헌특위가 접근했다는 보도이니, 필자는, 여느 국민들과 마찬가지로, <이원집정부제>로의 권력구조 변경을 소망하지 않던 참이라, 이원집정부제의 도입 반대를 피력할 겸, 이제부터 ‘개헌’에 대한 나의 견해를 이따금 밝히려 한다.

 

필자는 지난 가을에 “개헌을 하자”고 말한 바 있다, 그때 아주 소폭인 ‘대통령제 4년 중임과 동시선거’를 염두에 두었었다. 그런데 국회에서는 이미 개헌특위와 자문위원회가 구성되어, 지난 한 달 동안 전문가 자문위원들의 견해와 각종 시민단체 및 관련 학회들의 개헌에 관한 의견을 듣고, 질의응답을 벌였었고, 이제 개헌특위는 구체적 안案을 만들면서 국민의 목소리를 반영한다면서, 본격적인 개헌작업 절차가 시작된다는 소식. 그렇더라도 과연 국민의 의사가 헌법에 얼마큼 반영될 수 있을까.

 

박근혜 대통령이 탄핵소추를 당한 작금의 상황에서 진행되는 개헌 작업에 꼭이 우리가 따져 보아야 할 것들이 있다. 즉 개헌의 주체와 범위와 내용은 물론, 나아가 ‘누구를 위한, 무엇을 위한 개헌인가’하는 본질적인 질문과 함께, 또한 ‘국회 개헌특위가 개헌안 논의를 주도하는 것이 옳은가?’ ‘이들이 개헌 논의의 주체가 되는 것은 마땅한가?’등등...이런 질문들에 가장 단순한 답변은, 특히 개헌의 주체와 방법과 방향성에 대해서는, 링컨의 연설문에서 빌려오는 것이 현명한 듯하다, 즉 국민의of 국민을 위한for “국민과 함께by 개헌" 말이다. 더불어 통일·안보는 물론 한민족의 이상과·인류애에 기반한 인류 이상의 꿈도 담아야 하리라.

 

먼저 개헌 주체를 두고 말할 때, 국민에 의한by people 개헌이 요망된다. 물론 국민은 헌법전문가가 아니므로, 주도적 개헌의 주체이기에는 한계가 있다. 하지만 국회 개헌 위원회는 국민의 의사를 반영시키려는 적극적 시도와 방법을 행해야 할 것이다. 대통령이나 국회에 의해 발의되고 국회재적 3분의 2의 찬성을 얻은 개헌 결의안을 국민이 한표 투표로서 찬반을 결정하는, 국회의 들러리 역할을 넘어, 개헌 투표 전에 시민 참여 기제가 마련되어야 한다. 이에 개헌 회의의 전 과정을 전면 공개, 중계하며, 그리하여 시민들이 회의를 경청하며 평가하며 의견을 전개할 수 있는 온라인 시스템 제공도, 개헌에 대한 하나의 시민참여 방법론이겠다. 헌법은 인민들과 국가가 맺는 신성한 계약이므로 헌법 개정의 시민 참여는 국민의 의견을 폭넓게 수렴하려는 의미에서 매우 바람직한 현대적 민주적 방법으로 보인다. 다행히 국회 개헌위원회 위원장인 이주영의원의 “국민과 함께 개헌"이라는 슬로건은 시민 의견 수렴을 통해 헌법에 반영하려는 의지를 드러내긴 한다.

 

상술한 바, 현재 개헌특위가 접근했다는 ‘이원집정부제’는 작금의 대통령 탄핵과 관련 자주 언급되는 소위 한국의 ‘제왕적 대통령제’를 문제 삼아, 대통령과 총리 두 명에게 권한을 분산시켜 ‘제왕적’ 대통령 권력 집중과 독주를 막으려는 의도인 듯 하다. 그러나 이 이원집정부제는 한국 국민 다수가 원한 바 없다, 필자의 판단으로는, 그것은 우리나라에 적합한 권력구조도 아니다. 이번에도 ‘이원 집정부체제’의 추천은 필시 정치 세력들 간에 모종의 집권 의도를 숨기고 있을 것이다. 역사적인 사례가 증명했듯, 한국 정치계급들에 의한 권력구조 변경은 음흉했다. 국민들은 이런 정치계급들의 이기주의를 반드시 저지해야 한다. 더구나 대폭적인 개헌은, 그 개헌이 국민을 위한 국가를 위한 개헌이 되기 위해서는, 全국민적 수많은 토론과 시간을 필요로 한다. 그러므로 작금에 국회 개헌특위가 의도하는 대폭 개헌은 시기상조일 뿐만 아니라 바람직하지 않다.

 

아무튼 ‘대통령 4년 중임제’·와 ‘동시선거’의 개헌은 필요하다고 본다. 전자는 국민들이 가장 선호하는 권력구조이고, 대통령을 ‘내가 직접 뽑는’ 주권자로서의 ‘직접적인 감각적 권리 행사의 쾌감’을 맛보게 하고, 韓국민이 건국 이후 60여년 지속되어온 전통의 제도이고, 후자는 불필요한 과다 선거비용을 줄이기 위함이니 국민들이 반대할 이유가 없다. 그 외 거론되는 개헌 어젠다 즉 의회 비례대표제 강화, 대통령 결선투표제 도입, 이원집정부제 등등은 한국적 특수한 국가 환경과 우리 정치문화와 국회 수준에 비추어 볼 때, 아직 시기상조이며 바람직하지 않다. 이와 관련하는 개헌에 대한 좀더 상세한 나의 견해는 차후에 지속적으로 적을까 한다. 오늘은 이쯤에서 이 글을 맺으면서 다시 강조하자면 개헌의 방향과 방법은 링컨의 민주주의의 공리Theorem가 적절하다.

 

국민의,국민을 위한,국민에 의한 개헌, 통일·안보·韓民族·인류이상을 담아야 한다.